In een aantal Oost-Europese landen ligt de rechtsstaat onder vuur. Wat kan de Europese Unie doen als een lidstaat een loopje neemt met de Europese waarden? Politieke sancties blijken soms olie op het vuur. Maar Europese rechters beginnen wel successen te boeken.

Midden juni werd in het Poolse dorp Mrowiny het tienjarige meisje Kristina bruut vermoord. Ze kwam uit school en een 22-jarige student stak haar overhoop. De student werd in de kraag gevat, en bekende. Hij zou verliefd zijn geweest op Kristina’s moeder, maar ze wilde hem niet.

Tot zijn spijt had de Europese Unie de doodstraf afgeschaft, merkte de Poolse minister van Justitie op. Anders zou hij die voor dit soort gevallen graag weer invoeren. De televisie toonde beelden van zwaarbewapende agenten die de moordenaar, een ielige figuur in een zwart fietsbroekje, hardhandig tegen de grond werkten en in de boeien sloegen. Dubbelgevouwen struikelde hij naar het politiebusje.

Dit ging Adam Bodnar te ver. Bodnar is de Poolse ombudsman voor burgerrechten. In een brief aan de bevoegde autoriteiten noemde hij de manier waarop de moordenaar was ingerekend ‘buitenproportioneel’ en ‘mensonwaardig’, met een beroep op de Europese Conventie voor de Rechten van de Mens. De man was ongewapend bij zijn arrestatie en bood geen verzet. Had dat niet wat minder gekund?

Sindsdien wordt Bodnar, in wiens taakomschrijving staat dat hij onafhankelijk is, zwartgemaakt in de media. Hoge regeringsfunctionarissen spreken zich denigrerend over hem uit. Verslaggevers posten voor zijn huis, bellen aan en vragen naar zijn kinderen. Onderminister van Justitie Patryk Jaki: ‘Ze maken zich druk om arme moordenaars en geven niks om de familie van het meisje.’
 

Club van waarden

Dit is Polen, anno 2019. Intimidatie van een onafhankelijk ambtenaar die dingen zegt die de heersende partij niet wil horen, is maar één recent voorbeeld van het groeiende dedain van de Poolse regering voor de rechtsstaat. Afgelopen jaren is de rechterlijke macht goeddeels onder controle gebracht van de minister van Justitie: van opleiding en benoemingsprocedures tot instanties die rechters moeten disciplineren.

Polen, Hongarije en Roemenië, waar soortgelijke dingen gebeuren, vormen een groeiend probleem voor de Europese Unie: wat moeten we, en kúnnen we, hieraan doen? Jarenlang heeft de EU branden moeten uittrappen – na de bankencrisis kwam de eurocrisis, daarna de vluchtelingencrisis en Brexit. Deze crises waren zo urgent dat Europese leiders weinig tijd en energie hadden om zich druk te maken over het afbrokkelen van de rechtsstaat in sommige lidstaten. Dat kwam sommigen misschien goed uit.

De Europese Unie is, behalve een markt, ook een ‘club van waarden’. Die waarden staan opgesomd in Europese verdragen. Maar wat we moeten doen als een lidstaat daar een loopje mee neemt, is minder duidelijk.

Zeker, de Unie kan procedures starten. Dat staat in artikel 7 van het Europees verdrag. Intussen is dit tweemaal gebeurd: tegen Polen (door de Europese Commissie) en Hongarije (door het Europees Parlement). Roemenië en Bulgarije zijn gewaarschuwd door de Commissie, bijvoorbeeld toen een Roemeense antifraudebestrijder aan de kant werd geschoven.

Tot nog toe haalt het weinig uit. De Poolse staat trekt van leer tegen Bodnar alsof er niets gebeurd is. Onlangs werden zeven juristen van het Instituut voor Strafrecht in Krakau voor het gerecht gedaagd. Zij hadden een vernietigend oordeel geveld over een wetsontwerp van de regerende PiS-partij over corruptie en pedofilie.

Het ministerie reageerde gestoken. Een onderminister noemde het oordeel van de zeven ‘een leugen’, die het vertrouwen van burgers in de rechterlijke macht zou ondermijnen. ‘Er zijn grenzen aan kritiek en het politieke debat waar we niet overheen kunnen gaan,’ zei hij.

In Hongarije overwoekert de regerende Fidesz-partij media, rechtbanken en ministeries. De Centraal-Europese universiteit is weggepest naar Wenen. Per 1 augustus plaatst de regering onderzoek aan de Academie der Wetenschappen onder politieke controle.
 

Keiharde sancties

Wat kan de EU doen, nu waarschuwingen en berispingen niet helpen? Na alle crises van de afgelopen jaren likt de EU haar wonden. Jarenlang lag het accent in Europa op wat ons verdeelde. Nu komt – mede ook als reactie op het verharde geopolitieke klimaat van Trump, Brexit en Poetin – de neiging op om te kijken naar wat ons in Europa bindt. Daardoor groeit de aandacht voor gemeenschappelijke waarden, waaronder respect voor de rechtsstaat.

We kunnen niet langer wegkijken, schreef oud-president Herman Van Rompuy laatst in De Morgen: ‘Twee landen zijn in een ongeziene procedure gewikkeld omdat zij Europese waarden schenden. Mochten zij geen maatregelen terugdraaien of indien de Europese Raad geen sancties kan nemen omdat er daarvoor niet de noodzakelijke unanimiteit bereikt wordt, dan bloedt de Unie in haar hart.’

Na alle crises van afgelopen jaren likt de EU haar wonden

We kunnen ‘niet langer wegkijken’. Maar dan? Het leger eropaf sturen? Er ís geen leger in Europa. Sommigen pleiten voor keiharde sancties. Ontneem recalcitrante landen stemrecht in Brussel, zeggen ze. Kort ze op Europese subsidies tot ze inbinden. Dat zal ze leren!
 
Noordelijke landen hebben dit balletje opgegooid in Brussel. Maar of het zal werken is twijfelachtig: zoiets valt onder de zogeheten ‘rodekaartprocedure’, die, zoals Van Rompuy opmerkte, met unanimiteit moet worden aangenomen. En andere landen zijn voorzichtig. Hun argument is: hoe harder je inbeukt op Polen of Hongarije, hoe groter hun weerstand tegen ‘Europese betutteling’ wordt.

Zie met hoeveel venijn de vier Visegrad-landen (Hongarije, Polen, Slowakije en Tsjechië) de benoeming van Frans Timmermans als Commissievoorzitter probeerden te torpederen, in juli. Zie hoe gretig Polen bilaterale handelsdeals sluit met Beijing, en defensiedeals met Washington. Zie hoe Hongarije hetzelfde doet met Moskou. Dit verdeelt de EU op een geopolitiek cruciaal moment.

Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker behoort tot de voorzichtigen. Juncker beaamde onlangs dat de Hongaarse premier Viktor Orban de Europese Unie ‘ondermijnt’. En Polen idem dito. Toch probeerde Juncker afgelopen jaar Timmermans ervan te weerhouden om de artikel-7-procedure tegen Polen voort te zetten. Juncker wilde liever een compromis met Warschau. De harde lijn, vreesde hij, zou leiden tot een poging om sancties in te stellen. Dat ging hem te ver. Sancties, zei hij tegen Bild, ‘maken de conversatie moeilijker. Landen zijn net wilde paarden. Straffen is niet de goede manier om ze te temmen.’
Maar wat dan wel?
 

Europese rechtbanken

Wel, misschien is er toch een manier. Afgelopen jaar heeft zich een interessante ontwikkeling voorgedaan, die je in de zwart-witdiscussies over wel/geen sancties amper terugvindt. En dat is de groeiende rol van Europese rechtbanken. De Europese politiek is er niet in geslaagd om landen als Polen en Hongarije te disciplineren – maar Europese rechters beginnen wel successen te boeken. Ofwel: wat politiek niet lukt, zou juridisch wel kunnen lukken.

Toen Poolse rechters met gedwongen pensioen werden gestuurd omdat de regering de pensioengerechtigde leeftijd verlaagde, bereikte Frans Timmermans met eindeloze ‘dialogen’ en ‘consultaties’ niets. Warschau bleef simpelweg zeggen dat die pensioenleeftijd hem niks aanging. Dat dit een nationale aangelegenheid was, waar hij zich niet mee moest bemoeien.

Toen kwam het Europese Hof van Justitie in beweging. Want her en der in de EU bleken nationale rechtbanken ineens te aarzelen om nog burgers aan Polen uit te leveren. Het Europese uitleveringsbevel, zeiden zij, kan alleen functioneren als alle rechtbanken in de EU elkaar vertrouwen. Dat vertrouwen vormt het fundament van de Europese rechtspraak.
Maar nu wisten rechters niet zeker meer of burgers – simpele criminelen vaak – die naar Polen werden uitgewezen wel een eerlijk proces zouden krijgen. Sommige rechtbanken, waaronder Nederlandse, schortten uitwijzingen op. Een Ierse rechter legde één zo’n zaak voor aan het Europese Hof.

Deze zaak maakte Warschau uiterst nerveus. Bedrijven investeren namelijk niet graag als de rechtszekerheid in een land in het geding is.
En ja: het Hof oordeelde dat ‘nationale’ ingrepen in de rechterlijke macht inderdaad heel Europa aangaan. Het oordeelde ook over die specifieke pensioenmaatregel, op basis van een eerder vonnis over Portugese rechters wier salarissen tijdens de eurocrisis waren gekort. Dat Portugese geval had niets met Polen te maken, maar de Luxemburgse rechters plaveiden met die zaak wel de weg naar hun latere Poolse vonnis.

Net als Portugal, zeiden ze, had Polen óf alle ambtenaren moeten aanpakken, óf niet één. Door alleen rechters eruit te pikken, discrimineerden ze één beroepsgroep. Een gevoelige beroepsgroep, wier onafhankelijkheid boven alles gaat. Nu kon het Europese arrestatiebevel in de hele EU niet meer naar behoren functioneren. Kortom, Polen moest de maatregel terugdraaien.
 

‘Iedereen is bang’

Het interessante is dat Polen dit ook deed. Warschau bond in, zelfs al vóór het definitieve vonnis was geveld. Wat politici niet voor elkaar kregen, lukte de rechters in Luxemburg wél. Natuurlijk, sommige rechters konden niet terug naar hun oude baan. Er was te veel tijd overheen gegaan. En dit is maar één maatregel waarmee de Poolse regering de rechterlijke macht ringeloort; er zijn veel meer omstreden maatregelen.

Toch was deze uitspraak van kardinaal belang. Ze beantwoordde namelijk, voor het eerst en nadrukkelijk, de vraag hoever landen Europese waarden kunnen oprekken of zelfs negeren.

Adam Bodnar, de ombudsman die had gezegd dat moordenaars ook rechten hebben, was in juni te gast bij de Noorse Vereniging voor Europees Recht in Oslo. Zijn boodschap was dat het gedrag van landen als Polen en Hongarije voor ‘een regelrecht ontwaken van Europese instellingen’ heeft gezorgd. Die instellingen moeten bepalingen uit de kast halen die nooit eerder zijn gebruikt. Het duurde even voor ze in beweging kwamen; dit was onontgonnen terrein. Maar de Europese rechterlijke macht komt op stoom. Bodnar zei: ‘Dit kan onze redding zijn.’

Zijn relaas was deprimerend. Zo vertelde hij dat Poolse rechters zo weinig vertrouwen hebben in hun eigen Constitutionele Hof (gecontroleerd door de PiS-partijmachine) dat ze zaken vaak niet meer daarheen verwijzen, maar meteen doorsturen naar het Europese Hof.

De constante aanvallen van de Poolse regering op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht ontmoedigen een hele generatie, zei hij: ‘Iedereen is bang. Mensen denken: laat ik maar voorzichtig zijn. Wat we kwijt zijn, is de garantie op een professionele toekomst.’

Bodnar wordt al langer geïntimideerd. Het budget van zijn kantoor is gekort. De regering voert de ene rechtszaak na de andere tegen hem, meestal vanwege uitspraken in de media die de partij niet bevallen. Hij had net weer een zaak gewonnen. Hij wint meestal. Maar vaak gaat de staat direct in beroep. Scholen vragen hem voor spreekbeurten, maar zeggen dan plotseling af of verzetten de afspraak steeds. Laatst kwam Bodnar op het afgesproken uur op een school, en de leraar zei botweg: ‘Sorry, de leerlingen zijn te druk.’
 

Geduld

Wanneer en hoe betere tijden aanbreken is onduidelijk. In Polen is de oppositie verdeeld. Maar er ís tenminste oppositie. Als die de handen ineenslaat, kan er binnen afzienbare tijd een regering zitten die de rechtsstaat wél respecteert. In Hongarije is nauwelijks oppositie. Daar staat tegenover dat premier Orbán minder ideologisch is in zijn weerstand tegen Brussel. Hij heeft meermalen omstreden maatregelen ingetrokken onder Europese politieke druk.

Nog een verschil: Polen is op veel Europese dossiers wel coöperatief in Brussel. Het land wil niet op alle fronten tegelijk ruzie met de EU. Hongarije is echter over de hele linie recalcitrant. Vaak is Boedapest niet geïnteresseerd in een compromis. Het wijst bemiddelingspogingen af. Die onwil om te schikken, om deals te sluiten, is in Brussel ongebruikelijk. Deze grote verschillen tussen Polen en Hongarije zijn reden te meer om op te passen met grove generalisaties over Oost-Europa of de ‘kloof tussen oost en west’.

Ook de Bulgaarse politicoloog Ivan Krastev vindt dat Europa geduld moet hebben met Oost-Europa. In een lezing voor het Institut für die Wissenschaften vom Menschen (IWM) in Wenen, in mei, leek hij te sympathiseren met Junckers wildepaardentheorie. In 1989, zei hij, kondigde Francis Fukuyama ‘het eind van de geschiedenis’ aan, waarmee hij bedoelde dat er maar één model overbleef: het kapitalisme. Er was geen concurrerend model meer. Iedereen ging nu het Westen imiteren, de enig overgebleven ‘eigenaar’ van het kapitalistische model.

‘Na 1989,’ redeneerde Krastev, ‘was de wereld onderverdeeld in imitators en geïmiteerden.’ Volgens hem kun je de recalcitrantie van een aantal Oost-Europese landen beschouwen als ‘de wraak van de imitators. Ze rebelleren niet tegen het kapitalisme, maar tegen het imiteren. En tegen het feit dat ze constant door hun eigen model gemonitord worden.’
 
Deels komt die rebellie voort uit gekrenkte trots. En deels ontstaat die doordat de liberale vrijheden die de ex-communistische landen in 1989 zo vurig wensten nu problemen veroorzaken. Zo zorgt de vrijheid om te reizen ervoor dat de beste mensen uit Oost-Europa vertrekken. Nu vragen deze landen zich af: imiteren wij wel het goede model?

De liberale vrijheden die de ex-communistische landen in 1989 zo vurig wensten, veroorzaken nu problemen

Krastev haalde de Franse historicus en filosoof René Girard aan, die zei dat je, als je iemand imiteert, een rivaal wordt van die persoon. Je begeert wat hij begeert. Je wilt hém worden, op zijn stoel zitten. Zoiets eindigt in een concurrentieslag. Imitatie, concludeerde Girard, leidt tot escalatie. Tot opgehitste rivaliteit die moeilijk te stoppen is.

Ook deze these suggereert dat Europa, hoe moeilijk het soms ook is, geduld moet hebben met Oost-Europa. Als West-Europeanen zich politiek tegen Oost-Europeanen keren, zoals in 2015 gebeurde bij de stemming over verdeling van vluchtelingen, gooit het oosten de kont waarschijnlijk nog verder tegen de krib.

Deze stemming, die de Oost-Europeanen verloren, bezorgde de Visegrad-landen de enige kwestie waarover ze het tot nog toe eens zijn: migratie. Over alle andere thema’s verschillen ze van mening. Dit biedt aanknopingspunten voor politiek engagement, juist op een moment waarop veel landen vanwege Brexit nieuwe allianties moeten aangaan. Als we de oost-westkloof willen overbruggen, is zulk engagement nodig.
 

Hoopvolle ontwikkeling

Dat wil niet zeggen dat de EU aanslagen op de rechtsstaat door de vingers moet zien. Maar dat gebeurt ook niet. Europese justitie zet het gevecht om de rechtsstaat in een hogere versnelling. In zijn Verfassungsblog, een sublieme blog over juridische dilemma’s in Europa, houdt de Duitse journalist Maximilian Steinbeis haast wekelijks de stand bij.

Werd Polen in juni gesommeerd om de omstreden pensioensregeling voor rechters te annuleren, diezelfde week publiceerde de Luxemburgse advocaat-generaal zijn ‘advies’ in de volgende zaak: de groeiende controle van de regerende PiS-partij over de Raad van de Rechtspraak, die gaat over het disciplineren van rechters. De partij had zittende leden vervroegd naar huis gestuurd en vervangers benoemd volgens nieuwe procedures. Ook zette ze de ‘disciplinekamer’ van het Hooggerechtshof vol eigen benoemingen.

De advocaat-generaal in Luxemburg veegde de vloer aan met deze judiciële ‘hervormingen’, met het argument dat die één doel dienden: deze onafhankelijke instellingen beknotten. Het Hof neemt het advies van de advocaat-generaal vrijwel altijd over. Zo werd Polen twee keer in één week terechtgewezen.
 

Toegegeven: Hongarije is een lastiger geval. Veel ‘hervormingen’ zijn daar al gepasseerd. Toch is de veroordeling van Polen elders in Europa niet onopgemerkt gebleven. In Hongarije had het zelfs direct effect: na het Luxemburgse vonnis gingen plannen voor een soort parallel bestuursrecht van tafel. In Roemenië ging een voorstel voor meer politieke controle over rechtbanken de vriezer in. Waar het nu op aankomt, is dat het Europese Parlement en de nieuwe Commissie van hun kant de druk op de ketel houden.
 
De strijd om de rechtsstaat in Europa is dus niet verloren. Ze is alleen van karakter veranderd. Veler aandacht was gevestigd op een politieke oplossing. Maar uiteindelijk lijkt Europese justitie de kastanjes uit het vuur te gaan halen. Dit is een interessante en hoopvolle ontwikkeling. Niet alleen voor ons in West-Europa, maar ook voor veel Oost-Europeanen zelf.

Midden juli sleepte de Commissie Polen wederom voor het Europese Hof. En in diezelfde week vroeg een Hongaarse rechter zelf aan Luxemburg of het dacht dat hij wel naar behoren kon functioneren. Er is duidelijk iets in gang gezet.

Bodnar, de ombudsman, wees erop dat de steun voor de EU onder de Poolse bevolking groeit. Om één reden, die even simpel is als elementair: ‘Jullie geven ons hoop.’
 
Caroline de Gruyter is Europa-correspondent en columnist van NRC Handelsblad. Ze is verbonden aan denktanks als Carnegie Europe en de European Council on Foreign Relations.


Uit: Maarten! 2019-3